豫政〔2023〕38號

各省轄市人民政府，濟源示范區、航空港區管委會，省人民政府各部門：

人多地少是我省的基本省情，為統籌保護耕地和保障發展，提升支撐保障現代化河南建設的能力和水平，現就加強和改進土地資源保護利用工作提出如下意見，請認真貫徹落實。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，認真落實習近平總書記關于土地工作的重要講話重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，完整、準確、全面貫徹新發展理念，錨定“兩個確?！?、深入實施“十大戰略”，統籌發展和安全，協調保護和利用，在嚴守耕地保護紅線前提下，著力優化國土空間格局，強化土地要素保障，提高土地利用效率，改革創新體制機制，堅定不移推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，以高水平土地資源保護利用支撐高質量發展，全力推進中國式現代化建設河南實踐。

（二）主要目標。到2025年，各級政府土地資源保護利用能力明顯提升，全民耕地保護和節約集約用地意識明顯增強，增存掛鉤、批供聯動、節約集約要素保障機制更加完善，市場配置資源作用更加高效，批而未供和閑置土地“前清后增”得到根本扭轉，耕地保護面積穩中有升，單位國內生產總值建設用地使用面積明顯下降，統籌高水平保護與高質量發展的土地管理制度體系基本形成。到2035年，耕地保護面積有增加、質量有提升，單位國內生產總值建設用地使用面積低于全國平均值，人均城鄉建設用地大幅降低，人均城鎮建設用地穩中有降，全面形成支撐實現“兩個確?！眾^斗目標的土地資源保護利用體系。

二、強化規劃引領，保障高質量發展空間

（一）提高國土空間保障能力。錨定高質量建設、高水平實現現代化河南，全面完成省、市、縣、鄉四級國土空間總體規劃編制審批，加快詳細規劃、專項規劃編制實施，構建全省統一、權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系。聚焦實施以人為核心的新型城鎮化戰略，優化先進生產力布局，發展空間向“一主兩副”中心城市、鄭州都市圈、區域性中心城市和發展質量高、效益好的地方集聚，重點支撐航空港區、豫東南高新技術開發區等省級以上開發區和中原科技城、“中原農谷”等創新平臺發展，重點保障省重大項目空間需求，促進人口集中、產業集聚、用地集約。堅持“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”，實行建設用地總量管控分階段控制實施機制，發揮土地利用計劃調控作用，引導規劃有序實施、空間有效保障。（責任單位：省自然資源廳、各專項規劃主管部門，各省轄市政府和濟源示范區、航空港區管委會，排第一位的為牽頭單位，下同。以下均需各省轄市政府和濟源示范區、航空港區管委會落實，不再列出）

（二）創新城鎮詳細規劃編制管理。遵循城鎮建設發展規律，形成“單元+街坊”的城鎮控制性詳細規劃管理方式，探索不同場景、不同地段差異化的規劃編制方法和管控要求，分級分階段推動規劃編制。發揮規劃在公共資源配置中的引領作用，打造“十五分鐘社區生活圈”，推進“一老一小一青壯”全齡友好社區建設。加快城市更新區域詳細規劃編制，進一步細化用地性質兼容要求，特定情形下可放寬相關指標和設施配建要求，對容積率等指標可在符合控制性規劃前提下適當優化，調動市場主體積極性，促進城市品質提升和土地高效利用。支持鄭州市、洛陽市、航空港區保障性住房、城中村改造、“平急兩用”公共基礎設施建設，因地制宜確定規劃指標、管控要求和激勵性實施措施，引導各類資本積極參與建設和利用。（責任單位：省自然資源廳、各專項規劃主管部門）

（三）嚴格規劃實施管理。制定國土空間規劃實施管理辦法，健全國土空間用途管制制度，嚴格耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界管控，實行規劃編制、審批、修改、實施和監管全生命周期管理。嚴格法定程序，嚴禁違規編制、擅自調整規劃，不得以城市設計、工程設計或者建設方案等非法定方式擅自修改規劃、違規變更規劃條件，不得以其他規劃替代國土空間規劃作為各類開發保護建設活動的規劃審批依據。全面開展國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管，定期開展國土空間規劃實施評估，根據評估結果和國民經濟社會發展實際完善規劃。（責任單位：省自然資源廳、住房城鄉建設廳、各專項規劃主管部門）

三、加強耕地保護，夯實糧食安全根基

（一）嚴守耕地紅線。全面落實耕地保護黨政同責，各級對本行政區域的耕地保護工作負總責，逐級簽訂耕地保護目標責任書，壓實耕地保護責任，對耕地保有量、耕地占補平衡和進出平衡、違法占用耕地和永久基本農田等重大問題，按照國家及我省規定實行“一票否決”，嚴肅問責、終身追責。改革耕地占補平衡管理方式，將各類占用耕地行為統一納入占補平衡管理范圍，堅持“以補定占”，完善耕地占補平衡管理政策，以恢復優質耕地為主、新開墾耕地為輔，多渠道落實補充耕地，實現耕地總量動態平衡。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、農業農村廳、林業局）

（二）強化耕地用途管制。嚴格落實耕地利用優先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產。堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，強化永久基本農田特殊保護，嚴禁占用永久基本農田發展林果業、挖塘養魚、挖湖造景以及種植草皮等其他破壞耕作層的行為。禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。依據國土“三調”及最新年度國土變更調查成果劃定臨時取土區，嚴格控制臨時用地占用耕地，確需占用的必須落實表土剝離措施，履行復墾義務。（責任單位：省自然資源廳、農業農村廳、林業局）

（三）提升執法監管水平。優化提升“天眼”應用系統功能，健全審批、監管、執法融合的“一網兩長”制監管網絡，構建“人防+技防”立體防控體系，實現對土地違法違規問題和突發事件實時發現、實時推送、實時處置。健全“行刑銜接、行紀銜接”制度，強化自然資源行政非訴執行案件檢察監督，建立“法院裁定準予執行、政府組織實施、法院到場監督”的拆除違法用地上建筑物強制執行機制，全面提升土地執法效能。（責任單位：省自然資源廳、法院、檢察院、公安廳、農業農村廳、林業局）

四、節約集約用地，推動綠色低碳轉型發展

（一）完善規劃和用地標準體系。嚴格實施國土空間規劃編制審批類標準，有序制定規劃實施監督類標準、基礎通用類標準、信息技術類標準，構建全省統一、符合生態文明建設要求的國土空間規劃標準體系。制定發布開發區規劃用地標準、各類建設項目用地控制指標，構建范圍更大、行業更全的土地使用標準體系。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、相關行業主管部門）

（二）大力推進多層標準廠房建設。制定全省開發區多層標準廠房規劃用地管理辦法，除生產安全、工藝流程等有特殊要求的項目外，應使用或建設多層標準廠房生產，多層標準廠房原則上不低于三層。國家級開發區和省轄市中心城區范圍內的省級開發區，多層標準廠房項目用地容積率不低于1.5、建筑密度不低于40%；縣域范圍內的省級開發區，多層標準廠房項目用地容積率不低于1.2、建筑密度不低于35%。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、科技廳、工業和信息化廳、商務廳）

（三）推進城鎮低效用地再開發。制定推進城鎮低效用地再開發促進城市更新實施辦法，分類引導舊工業區（老廠區）、老舊住宅區（棚戶區）、舊商業街區、城中村、歷史風貌地區、整體外遷高校老校區等各類功能區域有序更新。以國土空間總體規劃為依據，開展城市體檢評估，編制城市更新規劃，明確公共要素的配置要求，補齊基礎設施和公共服務設施短板，提升城市綜合承載能力。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、教育廳、住房城鄉建設廳）

（四）盤活批而未供和閑置土地。深入開展批而未供和閑置土地盤活整治專項行動，建立健全“增存掛鉤、批供聯動、控新治舊、標本兼治”長效機制，推動用地方式向以存量為主轉變。壓實市、縣級政府主體責任，落實盤活處置任務，2023年至2025年，盤活批而未供土地110萬畝以上，閑置土地處置率達到90%以上。（責任單位：省自然資源廳、專項行動領導小組成員單位）

（五）推廣節地技術和節地模式。制定建設用地使用權地上、地表和地下分層設立、分層供應、分層登記政策，推進建設用地“一變三”立體開發利用。探索鹽穴、煤礦等采空區地下空間利用?？偨Y推廣公路建設節地技術。推行軌道交通和交通場站立體開發、復合利用，在出讓方式、土地價格等方面給予政策支持。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、國動辦）

（六）開展節約集約用地監測評價。建立多層次的節約集約用地評價體系，常態化開展開發區土地利用綜合評價，探索開展市、縣級行政區域節約集約用地整體評價，依據評價結果實施差異化的支持和限制政策，推動資源要素向高產區域、高端產業、高效企業集聚。創建全國自然資源節約集約示范縣（市）、全省自然資源節約集約示范開發區，落實激勵政策，發揮示范引領作用。建立部門合作機制，綜合運用地價、城鎮土地使用稅、土地閑置費等稅費措施，倒逼用地單位節約集約用地。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、科技廳、人力資源社會保障廳、商務廳、稅務局）

五、優化土地配置，激發經濟發展內生動力

（一）發揮市場和政府作用。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，以市場需求為導向，依托“土地豫選云”平臺構建土地供需“云上”互動機制，完善市場規則和價格形成機制，實現供需信息公開透明、供需雙方擇優競選、土地市場充分競爭。建設全省統一的土地二級市場交易平臺，圍繞進一步優化交易流程、降低交易成本、激發市場活力出臺激勵政策。更好發揮政府作用，加強市場研判，優化土地儲備管理，打造精品地、定制地，分類精準有序供應土地，提升調節與監管能力，強化全生命周期監管，對土地一、二級市場進行整體調控，促進土地市場平穩健康發展。（責任單位：省自然資源廳）

（二）加強產業用地政策支持。制定產業用地政策實施工作指引，在符合國土空間規劃、產業發展規劃和用途管制要求前提下，允許不同產業用地類型合理轉換，探索二三產業混合、公益性設施與經營性設施混合、公共服務設施與市政基礎設施混合的土地供應政策和管理機制。探索產業用地地價與產業績效掛鉤，在不突破地價底線原則下，市、縣級政府可以根據產業項目的績效、能級等情況綜合研究確定產業用地出讓底價。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、商務廳）

（三）推進建設用地審批提速增效。開展土地征收前期工作時，可同步進行土地現狀調查、社會穩定風險評估。實行建設用地自動化智能審批，進一步優化建設用地審查流程，建立用地、用林審批協調聯動機制，實行同步受理、同步審查。加強用地審批和規劃許可融合管理，推行“多證合一”“多審合一”，實現規劃選址、用地審批、土地供應、規劃許可、核驗核實銜接貫通。強化“雙隨機、一公開”監督檢查，對建設用地審批效能進行定期通報。（責任單位：省自然資源廳、財政廳、人力資源社會保障廳、林業局）

（四）創新土地供應方式。大力推進“標準地+承諾制”聯動改革，逐步提高工業用地“標準地”出讓比例，推行“帶項目”“帶方案”“帶施工圖”出讓，加快實現“拿地即開工”。健全長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓、作價出資（入股）等建設用地市場供應體系，推動建設用地供應向租賃、出讓方式并重轉變。鼓勵各地探索土地使用權出讓預申請制度，支持有條件的地方開展“土地使用權+生態產品價值”出讓。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、財政廳、住房城鄉建設廳）

六、統籌城鄉用地，加快建設和美鄉村

（一）保障鄉村振興發展空間。實施鄉村振興戰略，加快編制鄉鎮國土空間規劃，科學劃定村莊建設邊界，合理確定鄉村建設用地規模。分類分步有序推進村莊規劃編制，對具備一定產業發展基礎、人居環境整治項目多、有特色文化保護需求或需要開發建設的村莊，編制“策劃、規劃、設計、管控”四位一體的實用性村莊規劃；對近期建設任務少的村莊，在鄉鎮國土空間規劃中明確“通則式”規劃管控規則，實現鄉村地區規劃管理全覆蓋，服務鄉村建設行動。（責任單位：省自然資源廳）

（二）保障農村一二三產業融合發展用地。加大土地要素傾斜支持力度，每年安排不低于5%的新增建設用地計劃保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。根據鄉村產業特點，探索點狀供地，實現點狀布局、點狀開發。鼓勵農村存量建設用地和閑置農房復合利用，通過入股、聯營等方式發展農家樂、鄉村旅游、農產品初加工、電子商務等產業。依據國土“三調”及最新年度國土變更調查成果編制養殖用地等設施農用地選址指引，對符合設施農業用地條件的農村產業融合項目按照設施農業用地進行備案。（責任單位：省自然資源廳、農業農村廳、鄉村振興局）

（三）推進鄉村全域土地綜合整治。以鄉鎮為單元，深入實施全域土地綜合整治，統籌推進農用地整理、建設用地整理、生態保護修復、產業導入與布局、歷史文化保護等各項工作，解決農村居民點散亂化、耕地碎片化等問題，引導耕地山上換山下、果樹苗木上山上坡，優化農村生產生活生態空間布局，建設宜居宜業和美鄉村。整治產生的補充耕地、城鄉建設用地增減掛鉤、生態系統碳匯等各類指標在全省范圍內優先交易，所得收益優先用于和美鄉村建設，促進城鄉之間要素自由流動、平等交換、合理配置。（責任單位：省自然資源廳、發展改革委、財政廳、住房城鄉建設廳、農業農村廳）

七、保障措施

（一）加強組織領導。各地要認真落實土地資源保護利用主體責任，自然資源部門要發揮牽頭作用，有關部門要按照責任分工加強協同配合，共同推動土地管理各項政策措施落地見效。（責任單位：省自然資源廳、各相關部門）

（二）加強審計督察執法。將耕地保護和節約集約用地工作納入領導干部經濟責任審計、自然資源資產離任審計的重要內容。加強省級自然資源督察機構隊伍建設，對各地土地資源保護和利用工作情況開展督察；對督察發現問題整改不力的，采取警示約談、公開通報、暫停用地審批、移送移交等督察手段，督促問題整改到位。持續深化自然資源行政執法體制改革，完善執法監管體制機制，加強對鄉鎮（街道）綜合執法的業務指導，做到職責更加明確、隊伍相對穩定、監管有力有效，堅決守住自然資源安全底線。（責任單位：省自然資源廳、審計廳）

（三）營造良好氛圍。開展土地管理法律、法規、政策培訓和宣講，提升領導干部依法依規管地用地意識，提高各級政府及其部門運用政策能力。加強宣傳引導，推動保護耕地和節約集約用地成為全社會共識。（責任單位：省自然資源廳、農業農村廳）

河南省人民政府

2023年10月26日

相關政策解讀：http://www.elegancesj.com/portal/zfxxgk/fdzdgknr/zcjd/2023/12/c39b3c728a1a46c1ba2d7aeecd3af1f1.htm